乡村文旅违法违规用地的九类情形

 

近年来，乡村文旅飞速发展，但乡村文旅项目因用地问题被关停、被拆的现象也比较频繁，引起了社会各方关注。据统计，2023年9月8日自然资源部通报的2023年全国56个违法违规重大典型案件中，63%与乡村文旅（含旅游景区）项目有关；2024年8月21日，自然资源部通报的2024年全国80个违法违规重大典型案件中，60%与乡村文旅（含旅游景区）项目有关。

现梳理总结归纳一下乡村文旅违法违规用地的常见情形，主要包括以下九类：

1.农地非农化

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。这表明，农地非农化并非随意进行，而是需要依法依规进行审批和转用。

依法转用的农地非农化可能导致耕地资源的减少，进而影响粮食安全和农业生产的可持续性。因此，国家通过法律手段对农地非农化进行严格控制和管理。土地用途管制是我国土地管理的核心。

对于未按法定程序转用，在农用地上直接从事非农建设的行为，被认定为农地非农化问题，是土地执法重点查处的问题。

2.耕地非粮化

2024年6月1日施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》规定：“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。县级以上地方人民政府应当根据粮食和重要农产品保供目标任务，加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，调整优化种植结构”；“国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等行为。禁止在国家批准的退耕还林还草计划外擅自扩大退耕范围”。

根据上述法律规定，耕地“非粮化”就是耕地转为林地、园地等其他类型农用地或耕地用于种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料之外的其他农产品和“土特产”，比如花卉、草药等。在乡村文旅项目中，耕地或永久基本农田被种花、种草、种林、种果，甚至被搭建游乐设施的现象时有发生。

3.未供即用

未供即用土地通常指的是未经批准或者未按照批准用途使用的土地，也包括虽已规划为建设用地但未办理转用手续或已办理转用手续但未办理供地手续。

根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。

在乡村文旅项目中，已办理转用手续但未办理供地手续的“未供即用”现象比较普遍，因为根据现行法律规定，乡村地区使用建设用地多为只转不征，而集体土地入市政策目前还不明朗，多数走到了“转而未供”的最后关头。

近期国家层面也出台了先行用地政策，确保一些重大项目和特殊项目用地急需，未批先用或边批边用，但乡村文旅不属于先行用地范畴。

4.未报先建

就是虽已获得用地手续，但还未获得规划许可、报建等手续就开始动土、动工建设的行为，比如民房的翻建、乡村公共设施的改扩建，以及乡村道路拓宽、改道等，都需要履行报批手续，当然可根据各地具体规定酌情减免手续。

5.违规使用设施农业用地

设施农业用地不在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中，属于定期调整的部门规章，由乡镇级政府备案即可，适用范围专指农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，按农用地原用途管理，能建不能经营。

在乡村文旅中，农文旅融合是必然趋势。农业既可以为文旅提供生态景观、营造环境，也可以为文旅提供餐饮原材料及研学素材，甚至可以为康养度假提供养生的药膳种植园；另一方面，通过延伸到文旅可以提升农业的附加值，拉长产业链，丰富产业业态。也就是说，文旅和农业从来都是孪生兄弟、闺蜜知己，谁也离不开谁，做文旅借一借农业故事不算牵强，做乡村文旅打设施农业用地擦边球也在情理之中。

但是拿设施农业用地建房后明目张胆、大张旗鼓地从事经营性活动，有的甚至搞起了以租代售，那就要被处置了。做事要守规，不能越界。

6.超范围使用临时用地

近年来，打临时用地主意的乡村文旅项目案例不少，临时用地是乡村文旅的危险陷阱，必须高度警惕。

《中华人民共和国土地管理法》第五十七条：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。这就明确说明，临时用地与乡村文旅项目无关，文旅项目借用临时用地名义报批已成为卫片执法查违重点督查对象。

7.挖田造湖与挖湖造景

2020年9月10日，国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）明确了“严禁违规占用耕地挖湖造景”；2023年11月29日，自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》，“不得违规占用耕地挖湖造景”被列入乡村振兴用地十二项负面清单。上述提到的2023和2024年自然资源部挂牌督察案件中共有11个涉及挖田造湖与挖湖造景问题。

挖田造湖、挖湖造景为何屡禁不止？究其深层次原因，主要是因为地方政府认为挖湖可以很快出形象、出政绩，也很快会吸引城里人来乡村游玩，带动村民致富，缺乏对土地的敬畏，尤其是缺乏耕地保护意识。

8.大棚房

“大棚房”，就是以设施农业或农业园区为名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，用于建设非农设施，或从事非农经营的行为。

“大棚房”包括三类：第一类是在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名占用耕地违法违规建设非农业设施，擅自改变设施农业用地性质和备案用途，用于非农业经营。主要包括：“私家庄园”、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等设施。第二类是在农业大棚内违法违规占用耕地进行非农业建设，主要包括：住宅、餐饮、娱乐、会议、交易市场、仓储等非农业设施。第三类是农业大棚看护房建设面积严重超标准，以及违法违规改变性质和用途进行住宅类经营性开发和建设餐饮设施等。主要包括：以农业大棚为名进行非农业经营性开发的，农业大棚看护房超过两层（含两层）的，农业大棚看护房占地面积超过整改标准的。

2018年8月农业农村部和自然资源部联合部署了全国“大棚房”问题专项整治行动，并于当年9月份印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的通知》。2024、2025年的中央一号文件都强调：持续整治“大棚房”问题。目前全国整治重点是严查用于居住、餐饮、娱乐等商业经营，用于文创、旅游、研学等非农业生产经营等违法违规行为。

9.侵占生态保护红线

2022年4月，自然资源部发布《在全国开展“三区三线”划定的函》（自然资函〔2022〕47号），并印发《全国“三区三线”划定规则》。2022年8月16日，自然资源部、生态环境部及国家林业和草原局发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）：生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。另据2023年4月23日央视《新闻联播》报道：自然资源部表示，我国全面完成了生态保护红线的划定，有关监管工作也取得积极进展。

最重要的生态景观资源都在生态保护红线内，发展乡村文旅肯定避不开生态保护红线，但必须按照相关法规政策接受严格监管，不是不能搞乡村文旅，是如何搞的问题一直是争论的焦点，也是实操中最难把控的敏感话题。